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Como avalia o OE para o próximo ano? Já alertou que o debate político atual desvaloriza os riscos externos e que 2027 será um ano de incertezas geopolíticas e de subida de taxas de juro.
É um Orçamento satisfatório, daria uma nota 12. Muitas das medidas são de continuidade em relação a 2026, quando temos uma realidade bastante diferente e que exigiria maior ambição. Começando pela envolvente externa, teremos muito provavelmente uma estagflação em 2027 na zona euro, o que significa que não deverá haver crescimento e vamos ter inflação. Também significa que o Banco Central Europeu irá, provavelmente, adotar uma política monetária mais restritiva de subida das taxas de juros, que até pode não ser muito eficiente, mas está na sua cartilha. Temos as guerras da Ucrânia e do Médio Oriente e não sabemos quando acabam. E ainda temos a situação francesa, que é muito preocupante. França está com um crescimento negativo, ou seja, poderá entrar em recessão. Não consegue baixar o défice abaixo dos 5%, o que significa que a sua dívida pública está a crescer significativamente. A taxa de juro das obrigações está nos 5% e a tendência é crescente. Se tiver de haver uma intervenção, será uma decisão do BCE.
Mas há esse risco?
Há, claramente. E intervenções vêm sempre associadas a austeridade e pensar em austeridade em França é um pouco complicado, tendo em conta os níveis de revolta e de violência. O problema não é só os juros estarem altos, é também o crescimento económico não existir.
Que tipo de medidas poderiam estar contempladas no Orçamento para enfrentar este cenário de incerteza?
Para este caso em concreto, não há grandes medidas para tomar. O sinal que deve ser dado às famílias que podem é que devem fazer alguma poupança, porque este surto inflacionista vai continuar e terá impacto em todas as famílias. A subida dos juros vai ter impacto em todos aqueles que têm crédito à habitação e também nas empresas, em termos de condições de financiamento. O ano não vai ser fácil.
O Governo tem acenado com as reduções do IRS e do IRC. Faltam medidas para os mais carenciados?
Sim. O relatório que o Institute of Public Policy publicou esta semana defende claramente que as medidas direcionadas às famílias mais vulneráveis são muito mais eficazes. Por exemplo, deduções à coleta em IRS só têm impacto nas famílias que pagam IRS, mas as famílias mais pobres não pagam. Medidas transversais, como a redução do IVA, também não são as mais eficazes porque cobrem toda a população. As famílias mais vulneráveis têm basicamente duas situações que as tornam ainda mais vulneráveis: por um lado, têm taxas de poupança nulas ou mesmo negativas; por outro, o cabaz essencial dos bens de consumo é quase idêntico ao seu rendimento. E o impacto da inflação nestas famílias é muitíssimo mais forte do que em famílias de médio ou de alto rendimento. É para estas famílias vulneráveis que deveriam ser tomadas medidas focalizadas e há poucas neste Orçamento. Temos a subida do valor de referência do complemento solidário para idosos, é uma ajuda. Não temos um aumento do abono de família, pois é apenas atualizado à taxa de inflação. Temos a subida do mínimo de existência do IRS, mas muitas famílias não pagam IRS.
Em contrapartida, assistimos a várias medidas direcionadas para os jovens.
Há várias medidas, sobretudo para tentar evitar a emigração dos jovens, como a redução do IRS, e que se devem manter. Há outras que já sou bastante mais cético sobre o seu impacto. Por exemplo, a questão da isenção de IMT e de Imposto de Selo na compra de uma habitação ou a garantia pública no crédito à habitação, torna mais fácil o acesso, mas depois os encargos estão lá para serem pagos. Aliás, este é o problema de todos os incentivos fiscais, é que não sabemos qual é o seu impacto. Por exemplo, uma medida consagrada neste Orçamento de Estado é a descida do IVA da construção, mas pode ter dois tipos de impactos diferentes ou uma combinação entre eles. Isto é, podemos ter uma baixa dos custos de construção ou podemos ter um aumento da margem das construtoras e o impacto nos preços até não ser significativo. Este é o tipo de análise que devia ser feito.
E como vê a ausência de medidas para resolver a crise da habitação?
Tenho escrito sobre isto há vários anos, os artigos chamavam-se ‘Habitação, uma bomba relógio’. Escrevi em 2023 que a habitação é o principal problema nacional. É um problema de emergência nacional. E quando digo que este Orçamento tem pouca ambição é porque vejo uma diminuição abrupta do investimento e da despesa na habitação. Obviamente que se pode olhar para um copo meio cheio ou meio vazio. O ministro das Infraestruturas e Habitação diz que, se compararmos com um investimento sem PRR, aumenta. Pois, mas vejo o copo meio vazio, ou seja, quero comparar com um investimento com PRR, porque se estava a ser feito é porque é necessário. A minha referência não é o investimento sem PRR, é o investimento com PRR. O que temos de ver é fontes de financiamento adicionais que compensem a quebra do PRR e elas existem. O Banco Europeu de Investimento tem linhas de financiamento para a habitação, depois temos o Banco de Fomento, a banca de retalho nacional e temos as autarquias. Só parte é que teria impacto no Orçamento e seria a forma mais eficaz de alavancar o investimento público na habitação.
Mas as casas não aparecem de um dia para o outro.
Isso é um objetivo de médio e longo prazo, mas tem de começar a ser trabalhado hoje, porque, se não, nem daqui a 10 anos. No curto prazo, há que convocar todos os especialistas, porque isto é uma matéria complexa e exige um grande debate. Embora o objetivo seja fácil de identificar, apoio às famílias vulneráveis, aos jovens que querem sair de casa, às pessoas de meia idade ou idosos que precisam mudar de casa ou que acabaram os contratos de arrendamento e cujo rácio entre a renda paga e os seus rendimentos não ultrapassasse um terço dos seus rendimentos, tem de haver medidas. O objetivo é aliviar estas situações de maior carência e de maior emergência, quanto ao meio de alcançar há muitos instrumentos possíveis. Aliás, há um programa que sofreu um corte brutal em termos de investimento neste Orçamento, que é o Programa de Apoio do Acesso à Habitação, que passou para um quinto. A verba era de 2.216 milhões de euros e passou para 424 milhões. No global, o investimento público na habitação diminuiu significativamente.
O problema não é de agora, mas parece que apanhou alguns de surpresa.
Só pode haver surpresa para quem anda muito distraído com os números e os números há muitos anos que nos indicam que isto iria acontecer. O direito à habitação é um direito fundamental. Há muita gente que critica as manifestações, eu não critico, antes pelo contrário, estão a obrigar a que haja um debate nacional sobre esta matéria. Somos dos países europeus em que os jovens abaixo dos 35 anos estão mais em casa dos pais, quase 50%. Isto é inaceitável e só não é mais forte do ponto de vista de contestação social, porque o nosso modelo de Estado de bem-estar assenta muito nas estruturas familiares. As relações pais-filhos-avós ajudam a “solucionar” esta crise. As famílias estão a exercer a função do Estado social. Basta ver que temos cerca de 2% de habitação social e comparar com outros países. Não é preciso inventar nada. É preciso estudar as experiências de outros países, de outras cidades que tiveram políticas com sucesso, definir uma estratégia e ter um apoio político a essa estratégia. Por isso, falo no pacto a 10 anos para a implementar.
Um Parlamento tão fragmentado não torna difícil esse pacto?
Só há dois partidos que, neste momento, dão uma maioria parlamentar para isso: o PS e o PSD. O Chega já mostrou várias vezes que é completamente irresponsável do ponto de vista das finanças públicas. Continua a pôr cartazes a dizer que, sem corrupção, é possível baixar a idade de reforma. Isto é um soundbite que é falso. Não quer dizer que não se tenha de combater a corrupção e a evasão fiscal. Claro que sim e o mais possível e é, por isso, que concordo com a ideia sugerida pela minha ex-colega deputada Helena Roseta de fazer uma ASAE para a habitação, já que parte do mercado de habitação de arrendamento que foge ao fisco é brutal. O Chega, como se viu no caso da Lei Laboral e como iremos assistir em breve em relação à Lei das Rendas, em que já está a mudar a narrativa, não dá estabilidade nenhuma. E quando falo de maioria parlamentar entre o PS e o PSD não tem nada a ver com o Bloco Central, não defendo o Bloco Central, mas defendo que haja alguns pactos sobre questões fundamentais. No entanto, um pacto para a habitação para ser bem feito, os partidos precisam de quem sabe do setor antes de tomarem decisões e de um período de seis meses, porque envolve políticas relacionadas com o alojamento local, com o apoio às rendas, com todos os incentivos à construção, com a desburocratização do licenciamento e com a eventual revisão do PDM [Plano Diretor Municipal] para permitir que haja mais construção sem pôr em causa valores ambientais. O que me choca neste Orçamento é que a habitação não é um programa orçamental. O programa orçamental é infraestruturas e habitação. Ora bem, se isto é uma emergência, temos de ter um programa orçamental só para a habitação que seja transversal aos vários ministérios. Um programa orçamental com indicadores e com metas que é uma coisa ausente neste Orçamento. Se pegar em qualquer programa orçamental para a saúde, educação, etc., o que temos? Temos objetivos, indicadores e depois a dotação orçamental. Temos de ter metas quantificadas. Por exemplo, em relação à construção para habitação, qual é a meta para 2027? Não sabemos. A habitação, apesar de aparecer na narrativa do relatório do Orçamento do Estado como uma das grandes prioridades, não está a ser tratada como uma emergência nacional.
Ainda assim, o PS absteve-se. Pedro Nuno Santos já considerou que a posição do partido no Orçamento foi um ‘cheque em branco’. Concorda?
Pedro Nuno Santos devia ser um bocadinho mais comedido, dado que no passado não foi muito coerente em termos de Orçamentos do Estado. Concordo com a posição de abstenção do PS, mas também acho que devia ter sido anunciada depois de se conhecer o Orçamento. E concordo por duas razões. A primeira é porque a estabilidade política é um valor em si mesmo e não podemos ter eleições todos os meses. Estou convencido que um partido que provocasse uma crise política, neste momento, iria ser fortemente penalizado nas eleições. A segunda razão é que é necessário dar tempo a Luís Montenegro, deixá-lo trabalhar para ver os resultados. Imagine que o Orçamento não era aprovado, António José Seguro diz que não há razão para dissolver, o Governo podia apresentar outro Orçamento que podia não ser aprovado e vivíamos em duodécimos. O PSD teria toda a legitimidade de dizer, daqui a seis meses, que não conseguiram aprovar o Orçamento.
E há margem de negociação agora na especialidade?
Não é o Governo que define a margem. Isto é que é a parte interessante, até pode haver propostas aprovadas na especialidade apoiadas pelo PS e Chega e que haverá certamente. A questão é saber qual é o impacto financeiro dessas medidas. E aí estamos um bocadinho mal, porque a UTAO pode fazer a análise do impacto das propostas de alteração em função da dimensão do grupo parlamentar, mas reconheceu que não tem recursos nem capacidade para fazer isso em tão poucos dias. Para já, a certeza que temos é que o investimento público vai cair bastante este ano. O Orçamento prevê uma quebra de 31% do investimento das administrações públicas, ou seja, quase um terço. É brutal e mostra o impacto que o PRR tinha.
O impacto real do PRR é assim tão visível?
O PRR teve um impacto positivo desde logo no crescimento económico. Portugal está a crescer mais do que a média da zona euro. Isso é uma boa notícia. É provável que o mesmo aconteça no ano que vem. O problema é que, para o próximo ano, a zona euro estará em termos de crescimento muito perto de zero. Iremos ter um crescimento positivo, mas não sou tão otimista como o Governo, em relação ao crescimento económico porque o consumo privado não vai aumentar tanto como o Governo prevê. O consumo privado é dois terços do PIB, portanto, a variação do consumo privado tem um impacto significativo na variação do PIB. Nem eu, nem o Banco de Portugal, somos tão otimistas em relação ao consumo privado.
Como vê a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental?
Está no Parlamento uma proposta da revisão da LEO [Lei de Enquadramento Orçamental] que é uma oportunidade a não desperdiçar. Aliás, esse é o título de um artigo que estou a escrever para o Tribunal de Contas. Temos aqui uma oportunidade de melhorar o processo orçamental, no entanto, não sei se vai ser aproveitado porque a proposta de Lei do Governo é, sobretudo, uma adaptação da LEO às novas regras orçamentais europeias. A LEO em vigor tem indicadores que deixaram de estar visíveis no Orçamento do Estado como é o caso, por exemplo, do saldo estrutural primário que é um indicador que nos dá a natureza da política orçamental. As regras antigas europeias estavam muito viradas para esse indicador que, obviamente, tem os seus problemas, mas é útil. Agora os indicadores estão associados ao conceito da evolução de despesa líquida das administrações públicas. Ora bem, o que vejo na proposta de lei é adaptar isto às novas regras orçamentais europeias, o que tem de ser feito, mas devia ser muito mais do que isso. Há várias coisas que deviam ser introduzidas. A primeira é uma clarificação de mapas orçamentais que atualmente são completamente enganadores, nomeadamente o mapa zero, o primeiro mapa do Orçamento. No ano passado, avisei editores e jornalistas que as notícias que estavam a sair do Orçamento eram fake news, pois diziam que a despesa pública aumentava 20%. Isto porque há um mapa de despesa total por programas orçamentais que mistura alhos com bugalhos. O que são os alhos? Os alhos são aquilo que nos interessa: salários, pensões, aquisição de bens e serviços, etc. Os bugalhos não entram para o défice e são a despesa com ativos e passivos financeiros. O valor que aparece nesse mapa 1 é a soma dos dois, ou seja, é a despesa total. A despesa total é a despesa efetiva mais a despesa em ativos e passivos financeiros. Ora, isto não só é enganador para quem não é especialista como é grave a dois níveis. Primeiro, não se percebe quanto é que se está a gastar nos vários programas orçamentais, logo não se consegue perceber qual é a avaliação em relação ao ano anterior. O segundo problema do processo orçamental é que as votações parlamentares deveriam ser feitas em duas etapas. Um processo começaria em maio, junho e depois em outubro. Não estamos a inventar nada. É um modelo sueco que foi implementado com sucesso e que faz sentido. Primeiro votava-se os grandes agregados da despesa e quando chegasse a outubro já estavam tomadas as decisões sobre os grandes agregados orçamentais e aí entraríamos no detalhe das outras propostas. Isto é algo que a Lei de Enquadramento Orçamental poderia dar um passo em frente. Uma terceira dimensão em termos da revisão da Lei de Enquadramento Orçamental é que há um quadro que tem a ver com o mapa 1, mas é plurianual. Só é vinculativo para o ano seguinte. Esse quadro plurianual devia ser discutido e votado em maio, junho e também deveria ser bem feito porque mistura alhos com bugalhos, o que é a despesa efetiva com a despesa com ativos e passivos. Para escrutínio democrático, o que interessa é o que vai ao saldo orçamental e o que vai diretamente à dívida pública. Quando discutimos o Orçamento do Estado e discutimos prioridades setoriais, os cidadãos têm o direito a perceber o que lá está.
Mas esta proposta de revisão não contempla nenhuma dessas alterações que deveriam ser feitas?
Não, e não ponho em causa os valores que aparecerem, mas para a leitura não é fácil. Não há um quadro resumo. Esses valores todos deviam estar no mapa 1.
Mas sempre foi assim?
Isto não é novo. Os orçamentos são sempre feitos numa base incremental. Não queria deixar de dizer que durante estes últimos anos houve coisas que melhoraram. Neste momento, temos um orçamento sensível ao género, já temos alguma coisa sobre as alterações climáticas e temos os programas orçamentais de todos os ministérios. Isto é positivo, mas não chega. Há coisas que não mudam. O que não muda? Este mapa 1 tem sido feito assim há provavelmente décadas. Gostava que alguém me explicasse porque é que não pode estar lá ao lado da despesa total uma coluna com a despesa efetiva.
Pode ser uma oportunidade perdida?
Tenciono perceber o prazo para entrar no debate público e submeter ao Parlamento um documento para que isto não seja uma oportunidade perdida. Agora não sei se vai ser uma oportunidade perdida, depende do trabalho parlamentar. Há ainda uma quarta proposta que tem a ver com um quarto problema que tem ocorrido com os últimos governos, tanto AD como PS, que iniciaram uma prática que não faz sentido nenhum do ponto de vista constitucional e do ponto de vista da Lei de Enquadramento Orçamental, que é estamos a ter processos legislativos paralelos sobre matérias orçamentais. Este ano tivemos o Orçamento do Estado a entrar numa quinta-feira que continha alterações aos escalões do IRS e na sexta-feira estava-se a votar no Parlamento propostas e projetos de lei de alterações ao IRS e ao IRC. Ou seja, ao mesmo tempo, estamos a discutir um Orçamento do Estado que tem umas coisas sobre o IRS e estamos a aprovar leis que alteram o IRS e não só. Quando discutimos o Orçamento é para o discutir na sua globalidade. Os próprios ministros das Finanças reconhecem essa prática, pois é mais fácil retirar do Orçamento do Estado as medidas polémicas e manter as que permitem viabilizar o documento, mas isto não é sério. A Lei de Enquadramento Orçamental deve ter uma orientação clara nesse sentido para que não haja processos legislativos paralelos que, ainda por cima, entram em vigor todos no mesmo dia que é a 1 de janeiro de 2027. O sinal que a Lei de Enquadramento Orçamental deve dar é que as matérias orçamentais são discutidas e aprovadas no período de Orçamento do Estado e admitir exceções. As exceções que possam existir devem ser bem justificadas pelo Governo e, eventualmente, ter um parecer não vinculativo do Conselho de Finanças Públicas sobre essa situação de excecionalidade. Não podemos normalizar aquilo a que chamo de "desorçamentação legislativa", senão isto é um caos. No ano passado foi tudo votado ao mesmo tempo e os partidos propuseram milhares de alterações ao Orçamento até quase ao dia das votações. Se isso se repetir, a UTAO não tem capacidade de avaliar o impacto e não sei onde é que isto vai parar do ponto de vista do controlo das finanças públicas. Não estamos na situação de 2010 e 2011, estamos melhor, pois o rácio da dívida no PIB é menor e estamos numa trajetória descendente. Isso é muito importante, já não estamos no grupo dos países mais endividados da Zona Euro. Este lugar agora é ocupado pela Grécia, França, etc. Já estamos no segundo pelotão. Isso são as boas notícias, mas não significa que quando vier o embate francês não venhamos a ser penalizados nos mercados financeiros. Aliás, isso já se vê pelas Yields das Obrigações do Tesouro. Temos de manter uma trajetória descendente da dívida pública, apesar de ter de haver mais investimento na habitação pública, o que irá originar mais endividamento. Ainda assim, há margem para nos endividarmos mais do que aquilo que está previsto e que é, em termos de estimativa de redução do peso da dívida de três pontos percentuais. Isso significa que há alguma margem para mantermos a trajetória descendente e continuar a investir, até para compensar, parcialmente, a quebra do PRR.
