O debate em torno do novo livro de Nuno Palma, “O Vício dos Fundos Europeus”, tem-se perdido, lamentavelmente, na análise da personalidade do autor. É um ruído absurdo que desvia a atenção do que realmente importa: discutir o atraso estrutural de Portugal, as suas causas históricas, a eficácia dos fundos comunitários e o verdadeiro impacto das políticas de coesão.
A meu ver, a divergência portuguesa não resulta dos fundos em si, mas da ausência das condições institucionais que tornariam esses fundos verdadeiramente transformadores. O problema não é Bruxelas; é o tipo de Estado que recebe o dinheiro de Bruxelas. Dito isto, a tese de Nuno Palma merece ser debatida a sério porque contém “lições” importantes para qualquer mudança estrutural e serve, acrescento, também como uma excelente oportunidade para conhecermos melhor o pensamento de Wolfgang Streeck, que apresenta uma das críticas mais consistentes sobre esta temática e sobre a questão da Europa a duas velocidades.
Qual é, então, a grande diferença entre as críticas de Nuno Palma e de Wolfgang Streeck aos fundos europeus e à política de coesão? As duas partilham uma premissa comum, os fundos não funcionam como deveriam, mas assentam em pressupostos completamente opostos. A posição de Palma é pró-mercado; a de Streeck é crítica dessa mesma lógica de mercado. Palma critica os fundos porque interferem no bom funcionamento do mercado; Streeck critica-os porque os vê como instrumentos de dominação que substituem a democracia pela disciplina financeira. Um quer menos fundos e mais competitividade; o outro quer menos integração e mais soberania popular. Uma tese aparentemente idêntica conduz a caminhos e implicações políticas radicalmente opostos. Para Palma, os fundos estruturais e de investimento funcionam como uma maldição moderna dos recursos, enfraquecendo muitas das regiões que pretendem apoiar. A política de coesão, em vez de promover convergência, geraria estagnação, distorceria incentivos e adiaria ou impediria reformas essenciais. O argumento central é microeconómico e institucional: os fundos criam desincentivos à reforma, alimentam a captura de rendas e corrompem as instituições dos países recetores. No caso português, os fundos europeus produziriam um efeito análogo ao do ouro do Brasil no século XVIII, uma entrada de recursos externos que desincentiva a transformação produtiva interna.
Esta analogia, porém, levanta uma questão que Palma não resolve inteiramente: será o dinheiro de Bruxelas o problema principal, ou o tipo de Estado e de elites que o recebem e o utilizam? A resposta está na segunda hipótese.
Para Palma, os fundos têm uma dimensão prejudicial porque substituem e desencorajam o esforço de ajustamento que os mercados deveriam impor. Esta tese é discutível, mas a urgência de reformas estruturais, de maior competitividade e de menor dependência de transferências externas é inatacável. Não é certo que Portugal estaria melhor sem os fundos, nem que a escassez financeira geraria automaticamente maior escrutínio e melhores políticas públicas. Quem garante que essas reformas seriam efetivamente implementadas por um Estado com a mesma fraca capacidade institucional que o próprio Palma tem documentado? Ainda assim, a tese de Palma não deixa de ser profundamente confrontativa, pois tem forte sustentação empírica e histórica. Os números existem e são conhecidos. Portugal recebeu qualquer coisa como 130 mil milhões de euros em fundos europeus desde 1986, embora o valor exato dependa da forma como se contabilizam os períodos e os instrumentos. É muito dinheiro. Apesar disso, a convergência em PIB per capita face à UE estagnou durante quase duas décadas (meados dos anos 1990 até meados dos 2010) e a produtividade do trabalho continua a divergir negativamente. A analogia com o ouro do Brasil não é mera retórica: tal como no século XVIII, a entrada de recursos externos permitiu adiar reformas profundas no Estado, na justiça, na educação e no mercado de trabalho. No plano empírico, no entanto, existem também fragilidades. Os estudos de Becker, Egger e von Ehrlich, publicados entre 2010 e 2013 no Journal of Public Economics e na American Economic Journal: Economic Policy, identificaram efeitos positivos e causalmente robustos dos fundos Objetivo 1 sobre o crescimento do PIB per capita nas regiões elegíveis, com um multiplicador mediano de 1,52 no período 2000-2006. O mesmo trabalho revela, contudo, uma relação côncava: acima de um limiar aproximado de 3% do PIB regional, o impacto torna-se não significativo, demasiado de uma coisa boa.
O caso polaco é particularmente difícil de ignorar. A Polónia, maior beneficiária líquida da política de coesão, registou uma convergência real e sustentada em relação à média europeia, com regiões como Mazowieckie e Dolnośląskie a ultrapassarem o limiar dos 75% do PIB médio da UE. Esta convergência deve-se, ainda que não exclusivamente, à absorção de fundos combinada com reformas institucionais profundas realizadas antes mesmo da adesão. A diferença entre o caso polaco e o português é reveladora: o problema não reside nos fundos em si, mas na ausência das condições institucionais que a Polónia construiu previamente. Os mesmos recursos, em Estados com capacidades distintas, produzem resultados radicalmente diferentes. No caso específico de Portugal, a tese da divergência contínua exige uma nuance temporal e geográfica importante. É verdade que o país viveu uma década perdida nos anos 2000, mas os dados mais recentes mostram uma trajetória de convergência moderada em termos de PIB per capita face à média da União Europeia, impulsionada pelas exportações, pelo turismo e pela captação de investimento em setores tecnológicos. Esta convergência macroeconómica recente coexiste, todavia, com a estagnação da produtividade estrutural do trabalho, o que valida parcialmente o ceticismo de Palma e introduz uma dualidade que a tese da estagnação absoluta não comporta.
É necessário também considerar a dimensão da assimetria interna. Embora a convergência externa tenha sido errática e aquém das expectativas iniciais, as transferências de Coesão tiveram um papel crucial na mitigação da divergência entre o litoral urbano e o interior periférico. Sem o efeito redistributivo e os investimentos em infraestruturas básicas proporcionados por essas verbas, o fosso de coesão territorial e demográfica em Portugal teria atingido níveis de fratura social e económica significativamente mais graves. Este benefício continua a ser sistematicamente subestimado pela crítica puramente macroeconómica.
Para Streeck, os fundos não são o problema principal, mas o resultado de uma arquitetura europeia incompatível com a democracia. Constituem um sintoma e um paliativo para gerir as contradições estruturais criadas pelo euro. O problema não está em desincentivarem reformas de mercado, mas em serem excessivamente condicionadores e em servirem o interesse do centro hegemónico , nomeadamente a Alemanha , em manter a periferia numa relação de dependência disciplinada. As transferências não visam promover convergência real, mas antes manter as elites periféricas satisfeitas enquanto aceitam a austeridade.
Na visão de Streeck, a UE não é uma democracia supranacional em construção, mas uma estruturação planeada do poder, na qual os Estados abdicam da soberania em nome de um projeto hierárquico que flui do centro para a periferia. A Europa a duas velocidades não é uma anomalia; é a própria lógica do sistema. As transferências de fundos funcionam como uma renda imperial: o custo necessário para manter o edifício unido. Esta leitura de Streeck tem críticos sérios. Jürgen Habermas reconhece os défices democráticos da integração europeia, mas propõe uma solução diferente: em vez de regressar ao Estado-nação, defende que é necessário aprofundar a democracia supranacional, construindo uma dupla legitimação que integre cidadãos europeus e Estados-membros. Esta posição desencadeou também críticas fundamentadas, apontando as fragilidades do idealismo normativo de Habermas: a sua proposta assume a existência de um demos e de uma identidade política comum que, na verdade, não existem. Sem esse tecido social partilhado, a ideia de Habermas arrisca-se apenas a aprofundar uma tecnocracia distante, onde regras orçamentais rígidas asfixiam a vontade dos povos. Fritz Scharpf traz uma perspetiva intermédia a este impasse, mas que importa conhecer pela distinção que estabelece, focando-se na assimetria profunda entre a "integração negativa" (a remoção de barreiras ao mercado, que avança com facilidade) e a "integração positiva" (a criação de políticas sociais e redistributivas comuns, que fica sistematicamente bloqueada na exigência de unanimidade).
No caso português, esta assimetria revela-se de forma particularmente clara: as reformas impostas como condicionalidade tendem a focar-se na liberalização, enquanto as medidas de proteção social que poderiam compensar os seus efeitos ficam pelo caminho. O verdadeiro debate, portanto, não é entre mais ou menos Europa, mas sobre que tipo de Europa queremos construir.
O que une Palma e Streeck, apesar dos pressupostos opostos, é o reconhecimento de que as transferências financeiras não substituem as reformas institucionais. Divergem quanto à causa: para um, a ausência de reforma resulta da acomodação gerada pelos fundos; para o outro, da dominação imposta pelo modelo europeu. Sustento, contudo, que ambos identificam sintomas reais, mas nenhum oferece uma explicação suficiente sem colocar no centro a capacidade estatal do país recetor. A Polónia recebeu fundos semelhantes e convergiu; Portugal recebeu fundos semelhantes e estabilizou num equilíbrio de baixo desempenho.
Ao contrário de Palma e de Streeck, considero que o problema não está na existência dos fundos em si, mas na sua captura sistemática por elites locais num contexto de fraca capacidade estatal histórica. A disciplina externa da UE, ainda que imperfeita e geradora de custos de soberania reais, tem frequentemente compensado essas fragilidades, impondo um mínimo de escrutínio e de reformas que o sistema interno raramente produziria sozinho.
Para romper o ciclo de acomodação e dependência crónica, Portugal não precisa de menos fundos nem de menos Europa. Precisa de um Estado com capacidade real para usar esses recursos de forma transformadora, o que exige reformas institucionais profundas, alimentadas por uma pressão combinada, interna e externa.
