Atualmente, qualquer espaço de comentário sobre política internacional aborda as questões de relevância externa com um conjunto de incongruências induzindo, na maior parte das vezes, o receptor da mensagem num erro que me parece inadmissível. Seja por falta de qualidade de quem ocupa o espaço de ‘comentário’, seja pela banalização dos termos – que depois transformam-se em confusão conceptual –, não são raras as vezes que, por exemplo, os conceitos de diplomacia e política externa são utilizados no ‘mesmo’ sentido. Nada mais errado. Por isso, parece-me pertinente dirimir sobre as suas reais diferenças.
De um ponto de vista epistemológico, não existe uma circunscrição sobre o significado de política externa. Entende-se que os Estados, através dos seus Governos, têm uma vontade política de alcançar determinados objetivos e interesses. A sua relevância recai precisamente nas dinâmicas subjacentes às ações de política externa. As várias camadas que lhe são inerentes têm sido alvo de estudos através da conceção de modelos teóricos associados, por exemplo, à análise da influência dos processos burocráticos; do papel desempenhado pelas instituições e atores sociais; pela cultura, pela estrutura do sistema internacional e pelos atores políticos que fazem parte desse mesmo processo.
Para alguns autores, a política externa compreende três níveis – «conceção, conteúdo e implementação», circunscritos à visão do «mundo exterior que os decisores políticos nacionais têm e pelos cálculos de custo-benefício de possíveis ganhos e perdas para o país que servem, procurando alcançar certos objetivos e assumindo riscos específicos». Tudo num contexto de inserção global que é a «soma das políticas externas de todos os Estados» cujos objetivos e valores concretos são muitas vezes difíceis de definir, pois são influenciados por «inúmeros fatores culturais, económicos, geográficos, históricos, sociais e até (irracionais) fatores psicológicos».
Para Maria Raquel Freire e Luis da Vinha, a noção de política externa pode ser compreendida como «o conjunto de objetivos, estratégias e instrumentos que decisores dotados de autoridade escolhem e aplicam a entidades externas à sua jurisdição política, bem como os resultados não intencionais dessas mesmas ações». Trata-se de saber quem tem autoridade para decidir; como é que são formulados os processos de decisão e de maneira se deve acautelar o princípio da intencionalidade.
Do nosso ponto de vista, política externa refere-se a um conjunto de ações, iniciativas e ou medidas levadas a cabo pelos Estados no plano mais alargado do sistema internacional. Esta relação resulta da interação entre os Estados e os restantes atores das Relações Internacionais visando o alcance de objetivos específicos previamente definidos. Naturalmente que o próprio significado conceptual varia conforme o objetivo final e a circunstância sistémica. Ou seja, a definição de uma política externa coerente, objetiva e assertiva define muito do posicionamento internacional de qualquer Estado.
Já o conceito de diplomacia tem uma dimensão própria e distinta.
Quanto a nós, a diplomacia está ao serviço da política externa de um Estado com vista a garantir capacidade para influenciar e ou determinar comportamentos – que caso contrário não teriam – de outros Estados tendo por base a negociação /diálogo ou outras medidas que não tenham caráter violento ou bélico. O saudoso embaixador José Calvet de Magalhães definia diplomacia, como «[…] um instrumento da política externa, para o estabelecimento e desenvolvimento dos contactos pacíficos entre os governos de diferentes estados, pelo emprego de intermediários mutuamente reconhecidos pelas respetivas partes...». O conceito que o embaixador nos apresenta está num estádio próximo da perfeição, visto que sintetiza o resultado de uma evolução progressiva sobre o que é realmente a diplomacia e o que representa.
Em suma, são estas as principais diferenças conceptuais entre os dois termos pelo que não se devem confundir, nem banalizar.
Professor Universitário – IEP-UCP
